一、現(xiàn)行農業(yè)稅制存在的問題

　　我國現(xiàn)行的《中華人民共和國農業(yè)稅條例》是1958年6月3日第一屆全國人民代表大會常務委員會第九十六次會議通過，同日中華人民共和國主席令公布的。至今已有42年了。這期間我國農村經歷了農業(yè)合作化、人民公社、家庭聯(lián)產承包責任制3個歷史時期。隨著我因社會主義市場經濟體制的建立和農村改革的不斷深化，農村經濟、農業(yè)生產關系和農業(yè)生產能力都發(fā)生了巨大的變化。42年一貫制的農業(yè)稅制已經不適應新形勢的需要，存在許多問題和弊端，主要反映在以下4個方面：

　　（一）立法時限過長

　　當時開征農業(yè)稅的立法初衷，是為了保證國家社會主義建設，鞏固農村農業(yè)合作化制度，促進農業(yè)生產發(fā)展。農業(yè)稅制的設計也是同建國初期農村農業(yè)合作化經濟相適應的，并且在以計劃經濟為主的經濟管理體制下發(fā)揮了巨大的作用。改革開放以后，我國逐步建立了社會主義市場經濟體制，農村實行了以家庭聯(lián)產承包責任制為基礎的經濟制度?，F(xiàn)行的農業(yè)稅制在立法的意義上也就遠離了歷史和現(xiàn)實的要求，更不適應社會主義市場經濟體制的要求。

　　（二）計稅依據(jù)失衡

　　現(xiàn)行的農業(yè)稅制，采用以畝計征、穩(wěn)定負擔、增產不增稅的政策，鼓勵農民增產增收。其計稅依據(jù)是農業(yè)收入，即以糧食常年產量為計算標準。而常年產量都是在50年代或是60年代測算評定的，與目前實際的常年產量沒有可比性。以吉林省和長春地區(qū)為例，吉林省的計稅常年產量為每畝86斤，長春地區(qū)每畝105斤，而現(xiàn)在實際的產量每畝都在千斤以上，計稅的常年產量遠遠低于實際產量。吉林省農業(yè)稅平均稅率確定為14.1％，而全省實際依率計征額僅占實際產量的1.98％；長春地區(qū)僅占1.83％。計稅依據(jù)明顯偏低，使得稅率失去了原有的意義。

　?。ㄈ┯嫸愅恋孛娣e失準

　　計稅土地面積是農業(yè)稅計征的重要依據(jù)之一。但是長期以來新開墾的耕地在減免期后沒有及時納入計稅土地面積；同時，各種形式的占用耕地使農業(yè)稅計稅土地面積大量減少，也沒有及時核減計稅土地面積，造成有地無稅和有稅無地的現(xiàn)象較為普遍。

　?。ㄋ模┒惙N交叉重疊

　　我國以往的農業(yè)稅制改革，重點是農業(yè)特產稅，原農林特產農業(yè)稅、原產品稅和原工商統(tǒng)一稅中的農林牧水產品稅目合并，改為農業(yè)特產稅。新的農業(yè)特產稅出臺后，其課稅范圍與農業(yè)稅有交叉重疊現(xiàn)象。農業(yè)稅條例征收范圍包括從事農業(yè)特產品生產取得的收入。而農業(yè)特產稅征收辦法實施以后，對特產品收入實際上又是按照一個獨立的稅種進行課征，造成稅種交叉、重復課征現(xiàn)象，有違稅收的公平原則。

　　二、構建農業(yè)稅制的原則與目標

　　要解決農業(yè)稅制存在的問題，必須按照社會主義市場經濟的客觀要求和我國的國情實際，重新構建農業(yè)稅制，總體設計農業(yè)稅制改革的近期目標和長遠目標。

　　我國的基本國情：一是我國是農業(yè)大國，農業(yè)在國民經濟中占有重要的基礎地位。二是我國有13億多人口，其中近9億是農民，并依靠土地生存和為國家提供糧食。三是農村實行以家庭聯(lián)產承包責任制以后，土地在農民手里，第二輪土地承包一定30年不變，并在相當長的歷史階段可能會有第三輪、第四輪承包……四是我國加入WTO，面臨機遇與挑戰(zhàn)。五是社會主義市場經濟體制已初步建立，國家經濟政策的制訂要符合市場經濟規(guī)律的要求。

　?。ㄒ唬┺r業(yè)稅制改革應遵循的原則

　　1.調控與聚財?shù)脑瓌t。

　　稅收的基本職能是組織收入、調節(jié)經濟、監(jiān)督管理。農業(yè)稅收同樣具備上述職能。構建農業(yè)稅制必須堅持調控與聚財相統(tǒng)一的原則。所謂調控，就是調整和優(yōu)化農業(yè)生產結構。當前，一方面我國糧食和其他農產品由長期供不應求轉變?yōu)殡A段性供大于求，另一方面農業(yè)生產結構不合理的矛盾十分突出。需要充分發(fā)揮農業(yè)稅收調節(jié)的職能，促進農村和農業(yè)經濟結構的戰(zhàn)略性調整。同時，農業(yè)稅收入是我國縣級財政收入的重要來源。以長春市為例，農業(yè)稅收入在農村各項稅收收入中占74％以上，對鞏固地方政權建設，維持政府運轉，發(fā)展地方事業(yè)，都具有重要的作用。因此，農業(yè)稅收必須保持總體稅負不變和地方財政收入持續(xù)穩(wěn)定增長，使農業(yè)稅的聚財職能逐步增強。

　　2.適度減負的原則。

　　當前推行的農村稅費改革，不僅是規(guī)范農村稅費制度、減輕農民負擔的重大舉措，而且也是我國農村分配關系的一次重大調整。構建農業(yè)稅制必須結合農村稅費改革，堅持減負與適度相結合的原則。減輕農民負擔特別是減輕農民非稅負擔是根本目的，適度是衡量減負的尺碼。農村稅費改革通過對“三提”、“五統(tǒng)”進行“三取消”、“兩調整”和“一改革”，使農業(yè)稅稅基擴大，農業(yè)稅收增長，但農民總體負擔要減輕20％或者更多。因此，既要考慮切實減輕農民負擔，又要兼顧縣、鄉(xiāng)級財政的承受能力，保證縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村級組織履行職責和基層政權正常運轉所必要的經費支出。既要考慮全國的統(tǒng)一要求，又要兼顧各地的實際情況，堅持實事求是，一切從實際出發(fā)，解決基層財政收支平衡問題。一方面適當調整國民收入分配結構，適當向基層傾斜。另一方面，要加強預算管理，量人為出，節(jié)約開支。

　　3.區(qū)域區(qū)別的原則。

　　我國幅員遼闊，地區(qū)間自然環(huán)境和生產條件差異較大，各地區(qū)經濟發(fā)展水平不同，農業(yè)生產條件及區(qū)域優(yōu)勢、產品優(yōu)勢各有差異。構建農業(yè)稅制必須堅持區(qū)域區(qū)別的原則。農業(yè)稅制就全國而言應該是統(tǒng)一的，但要根據(jù)各地區(qū)的差異性，研究制定相應的稅收政策，促進農業(yè)生產和農業(yè)產業(yè)化的不斷發(fā)展。

　　4. 簡便效率的原則。

　　農業(yè)稅收主要是在農村和面對農民。構建農業(yè)稅制必須堅持簡便與效率相一致的原則。設計稅制要簡便、易懂，為廣大的農村納稅人創(chuàng)造納稅上的便利條件，力爭做到計稅簡單、操作簡便、農民易會易懂。同時，也要考慮降低稅收成本，賬、冊、表統(tǒng)一規(guī)范，為不斷提高農業(yè)稅收征管質量和效率創(chuàng)造有利條件。

　　依據(jù)上述原則，新的農業(yè)悅制應充分體現(xiàn)農業(yè)稅收聚財、調節(jié)的職能作用，以促進農業(yè)產業(yè)結構的合理調整為目標。農業(yè)稅制模式也要在近期內實現(xiàn)三個轉變：（1）實現(xiàn)以評定常年產量作為計稅依據(jù)向以納稅人實際占用土地面積和農業(yè)產品產值作為計稅依據(jù)轉變；（2）實現(xiàn)農業(yè)稅以實物征收、貨幣結算相結合的方式向全部以貨幣形式征收轉變；（3）實現(xiàn)農業(yè)稅征收由政府行為為主或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所代征、造成執(zhí)法主體移位向依法治稅和以稅務機關征收、回歸執(zhí)法主體的方向轉變。初步建立以占用土地和農業(yè)收益為課征對象的復合稅制，最終實現(xiàn)以土地稅和個人所得稅替代農業(yè)稅的稅制格局。

　　（二）農業(yè)稅制改革的近期目標

　　在近期農業(yè)稅制改革的進程中，如果按照上述目標模式展開和實施。新構建的農業(yè)稅制將形成下列具體目標模式和基本特征。

　　1.建立以土地占用稅和農業(yè)收益稅相復合的稅制。將現(xiàn)行的農業(yè)四稅中以行為目的為課征對象的契稅并入地方的工商稅收。將耕地占用稅取消，變?yōu)橥恋卣加枚?，并設立兩檔以上的多級稅率。農民從事農業(yè)生產耕用土地，以低廉的地租每年征收土地占用稅。非農業(yè)占用土地則以較高稅負多級稅率課征土地占用稅。將現(xiàn)行的農業(yè)稅和農業(yè)特產稅合并為農業(yè)收益稅。對納稅人在完稅的土地上從事農業(yè)生產的糧食和其他農副產品，在銷售環(huán)節(jié)征收農業(yè)收益稅。

　　2.理順國家、集體、個人分配機制。新構建的農業(yè)稅制應從制度上規(guī)范國家、集體和農民個人之間的利益分配關系。這是從根本上減輕農民負擔的制度保障。在減負和規(guī)范的基礎上，使農業(yè)稅的稅負水平在一個較長時期內保持相對穩(wěn)定，為農民創(chuàng)造和提供一個平等競爭的經濟環(huán)境，不斷促進農業(yè)生產和農村經濟的發(fā)展。

　　3.建立促進農業(yè)產業(yè)結構合理調整的目標機制。一是充分發(fā)揮農業(yè)稅制調節(jié)農業(yè)生產‘結構和農業(yè)產業(yè)化的作用，根據(jù)農業(yè)生產和農村經濟發(fā)展的總體目標和發(fā)展戰(zhàn)略，對全國和區(qū)域性的商品糧基地和主導農業(yè)產業(yè)的發(fā)展在稅收方面給予優(yōu)惠，促進農業(yè)產業(yè)結構調整和農業(yè)產業(yè)化有步驟地實施。這對十我國糧食資源的優(yōu)化配置乃至整個農業(yè)戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)都具有至關重要的意義。

　?。ㄈ┺r業(yè)稅制改革的遠期目標

　　農業(yè)稅制改革的遠期目標是與國際慣例接軌，與市場經濟運行要求相適應，進一步增強調節(jié)功能和聚財功能。為加快實現(xiàn)我國農業(yè)產業(yè)化、農業(yè)工業(yè)化、農業(yè)產業(yè)系列化和農業(yè)產業(yè)一體化的發(fā)展，創(chuàng)造優(yōu)良的稅收環(huán)境?；谶@一目標，要根據(jù)國際上多數(shù)國家的通行做法，對土地資源占有和使用者，課征土地稅；同時，對農民的個人收益征收個人所得稅。最終實現(xiàn)取消農業(yè)稅。

　　三、構建農業(yè)稅制的途徑與環(huán)境

　?。ㄒ唬└母镛r業(yè)稅制的途徑選擇

　　1.簡化合并稅種。

　　將現(xiàn)行契稅并人工商稅收；農業(yè)特產稅由于其課稅范圍與農業(yè)稅交叉，又是在農業(yè)稅基礎上派生的，可并入農業(yè)收益稅；把耕地占用稅改為土地占用稅。使農業(yè)四稅歸并為土地占用稅和農業(yè)收益稅。

　　2.合理確定稅率。

　　土地占用稅和農業(yè)收益稅的稅率確定，關系著農民負擔的承受與地方財政的需求。要根據(jù)國家對農村、農業(yè)和農民的有關政策，同時考慮地方財政的實際需求，從調節(jié)農業(yè)生產結構和農村生產力水平的實際出發(fā)，兼顧國家、地方和農民個人三者間利益關系，做到合理負擔，取之有度，實際可行。

　　對農民承包和占用的土地，從事農業(yè)生產的，每年征收一次低廉土地占用稅。對非農業(yè)生產占用土地，采取高額分級的稅率征收。在確定具體稅率時，應充分考慮經濟發(fā)達地區(qū)與老、少、邊、窮地區(qū)的差別和土地使用價值。課征土地占用稅額度以占現(xiàn)行農業(yè)稅總額的60％－70％為宜。農業(yè)收益稅可按若干檔次稅率征收，對生產銷售五谷雜糧，采用低稅率；對農特產品依不同品種設計多檔次稅率。農業(yè)收益稅總額占現(xiàn)行農業(yè)稅收總額的30％－40％為宜。采用上述復合稅制后，對土地占用稅實行當年征收，對農業(yè)收益稅在銷售環(huán)節(jié)征收，可以跨年度，極大地緩解了以往農業(yè)稅征期的巨大壓力。

　　3.減免稅政策的界定。

　　新構建的農業(yè)稅制，應繼續(xù)保留社會減免和災情減免的稅收政策。要針對地區(qū)差異和經濟發(fā)展水平的差異，科學合理地確定農業(yè)稅收減免政策，充分體現(xiàn)黨和政府對農業(yè)、農村、農民的關懷。

　?。ǘ└母镛r業(yè)稅制的環(huán)境要求

　　1.改革和完善財政管理體制。

　　一是改地方財政“吃農業(yè)”為“扶農業(yè)”。消除和改善地方政府對農業(yè)只取不予的做法。目前，我國總體經濟發(fā)展已處于工業(yè)化初期并向工業(yè)化中期過渡，按照經濟發(fā)展的一般規(guī)律，這一時期應停止農業(yè)資源的凈流出，逐步加大國家對農業(yè)的扶持力度，多方面實行農業(yè)保護政策。其中，財政保護政策的著力點在于加大投入，重點加強農業(yè)基礎設施建設，改善農業(yè)生產條件，不斷增強農業(yè)發(fā)展的后勁，保證農業(yè)產業(yè)結構調整和農業(yè)發(fā)展的需要。二是改地方財政“收支統(tǒng)管”為“收支分離”。1994年實施分稅制后，全國的農業(yè)稅征收管理沒有規(guī)范，在全國相當一部分縣級財政中，既管財政支出，又管農村稅收，前者是財政的主要職能，后者是地方各自為政的行為。因而，在財政體制上要改革和規(guī)范農村稅收管理，明確農村稅收征管是地方稅務機關的職能，體現(xiàn)“收支分離”，充分發(fā)揮財政和稅務機關的各自功能。

　　2.改革和完善糧食流通管理體制。

　　糧食永遠是同計民生之必須。就是我國加入WTO以后，仍然要對糧食等重要商品進行規(guī)范管理。在市場經濟條件下，我國農業(yè)的小生產和大市場的矛盾相當突出，農民的市場風險比自然災害風險還要大。特別是近幾年來，我國農業(yè)連年豐收，糧食市場價格走低，糧食部門按保護價收購糧食難以做到順價銷售，糧庫飽和，糧食積壓，收購資金緊張，糧食消化和轉化渠道受阻，農民“賣糧難”的問題十分突出?；诖?，我國要加快糧食流通體制的改革，大力加強國家對糧食實施的主導收購，拓寬農產品深加工轉化渠道。要建立農產品專業(yè)批發(fā)市場，帶動區(qū)域化生產和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一體化的經營，引導所在地農民，以及市場輻射作用所覆蓋地區(qū)的農民，按照市場需求調整產業(yè)結構，及時提供質量合格、數(shù)量充足的農產品。農產品專業(yè)批發(fā)市場要做好農業(yè)產前、產中和產后服務，包括提供市場信息、優(yōu)良種子、農用生產資料、生產技術服務等。

　　3.緊密結合農村費稅制度改革。

　　這次國家實施的農村稅費制度改革，不是農業(yè)稅制的改革，但實施農業(yè)稅制的改革，必須緊密結合農村的稅費制度改革。要把二者有機地結合在一起，在農村稅費制度改革的基礎上，加快農業(yè)稅制的改革步伐；通過構建新的農業(yè)稅制，進一步促進農村、農業(yè)分配關系的合理規(guī)范，減輕農民負擔，不斷促進農村經濟和農業(yè)生產的健康、持續(xù)發(fā)展。